¿De qué hablamos cuando hablamos del uno por ciento del PIB para CyT?

Alcanzar el uno por ciento del PIB en inversión en ciencia y tecnología es uno de los propósitos más anunciados en este terreno. Lo que todavía está por aclararse es la discordancia entre las diferentes leyes, la escala de tiempo que llevará lograrlo y la participación relativa de los diferentes sectores.

La propuesta de destinar uno por ciento a investigación y desarrollo tecnológico comenzó a tomar forma en el 2002. La reforma del artículo 25 de la Ley General de Educación (LGE) en ese año estableció que: “El monto anual que el Estado - Federación, entidades federativas y municipios-, destine al gasto en educación pública y en los servicios educativos, no podrá ser menor a ocho por ciento del producto interno bruto del país, destinado de este monto, al menos el 1% del producto interno bruto a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las Instituciones de Educación Superior Públicas”.

Además, en artículo transitorio, indicó que el presupuesto aumentaría gradualmente cada año, comenzando en el 2003 y logrando la inversión del 8 por ciento en el 2006. La modificación era simplemente sorprendente; el volumen de recursos que suponía para las instituciones públicas era francamente inquietante. Sobra decir que  ni entonces ni ahora se cumplió.

En 2004 otra vez se volvió al asunto, pero ahora en la legislación científica: se añadió el artículo 9 Bis a la Ley de Ciencia y Tecnología (LCyT). La intención era avanzar en la normatividad del sector, pero sobre todo enmendar las ambigüedades y errores de la legislación educativa.

El artículo 9 Bis de la LCyT dice: “El monto anual que el Estado -Federación, entidades federativas y municipios- destinen a las actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico, deberá ser tal que el gasto nacional en este rubro no podrá ser menor al 1% del producto interno bruto del país mediante los apoyos, mecanismos e instrumentos previstos en la presente Ley”. Igual que la reforma educativa, un artículo transitorio también dispuso su cumplimiento para el 2006.

Los artículos de las dos leyes, aparentemente, son iguales, pero tienen diferencias muy importantes. La legislación educativa se refiere al uno por ciento de un total de 8 por ciento de gasto educativo público y solamente para Instituciones de Educación Superior Públicas (IES). Por el contrario, el 9 Bis no subsume el uno por ciento al gasto educativo, tampoco indica que sea solamente para las IES públicas; en cambio, sí establece que el gasto es nacional (público y privado). Notables diferencias.

Pasó el sexenio anterior y ni una ni otra disposición legal se han cumplido. De hecho, el Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCyT), en mayo del año pasado, interpuso una denuncia administrativa ante la Secretaría de la Función Pública (SFP) en “contra de los servidores públicos que resulten responsables por no haber realizado las acciones pertinentes para dar cumplimiento a lo dispuesto” por los artículos 9 Bis de la LCyT y 25 de la LGE.

Al parecer tampoco tuvo efectos legales la denuncia del Foro o al menos, públicamente, no se conocieron sus resultados. Actualmente, con los cambios a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que entraron en vigor en enero de este año, ni siquiera está prevista la continuidad de la SFP.

El tema del uno por ciento para ciencia y tecnología volvió una vez más en el periodo de campaña de Enrique Peña Nieto, en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para este año, en el compromiso número 46 de Pacto por México y como una de las líneas estratégicas del reciente Plan Nacional de Desarrollo (PND). 

En el presupuesto de este año el sector tuvo un incremento importante (entre 7 y 11 mil millones de pesos), lo cual se dijo está en la ruta de alcanzar el uno por ciento. Pero no, no está claro. En los diferentes casos, presupuesto, Pacto y PND se sigue arrastrando la ambigüedad de la normatividad. Incluso quizás seguirá la misma línea el programa sectorial que deberá presentarse al comienzo del año próximo.

Entonces, por principio de cuentas y dado que lo de hoy es la reforma de las leyes secundarias, no estaría nada mal que se revisará la concordancia de la legislación educativa y la científica para resolver en definitiva su equivalencia en materia de inversión científica y tecnológica. Tampoco estaría nada mal que se fijarán plazos razonables para cumplir la meta y, muy importante, qué porcentaje aportará quién. Así, todos sabríamos a qué nos referimos cuando hablamos del uno por ciento en esta materia.

(Publicado en Campus Milenio No. 516. Junio 27, 2013. p. 6)

CyT: La tributación y las capacidades en América Latina y el Caribe

Las reticencias de los ciudadanos hacia el pago de impuestos en México –y en diferentes partes del mundo— son múltiples. Sea porque el sistema de tributación es oneroso, abigarrado, variable o inequitativo. Pero también porque no se perciben con claridad los beneficios de las contribuciones fiscales. O bien, por cierta opacidad, fallas de gestión o falta de escrúpulo en el manejo los recursos recaudados.

La fracción IV del artículo 31 constitucional señala como obligación de los mexicanos: “Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”.

No obstante, como tantos otros deberes y derechos constitucionales, se sabe que no se cumplirán para todos o no de la misma forma. En materia de impuestos, algunos ciudadanos o empresas simple y llanamente evaden su responsabilidad; otros, principalmente los grandes contribuyentes, buscan afanosamente, legal o ilegalmente, la disminución o condonación del cobro; y unos más, lamentan el pésimo servicio público que reciben a cambio de los impuestos que pagan.

Resulta contraproducente la exigencia de un mayor cumplimiento de las obligaciones fiscales cuando líderes sindicales, legisladores, funcionarios gubernamentales, de todos los niveles y partidos, dilapidan los recursos públicos en gastos extravagantes, insultantes, suntuosos o los desvían para beneficio personal. Los ejemplos sobran y nada parece remediarlos.

Una y otra vez ha sido difícil convencer a la ciudadanía de las bondades de las reformas fiscales. Tanto más complicado porque ni las responsabilidades básicas en materia de seguridad pública, desarrollo nacional o servicios mejoran; tampoco la distribución de los ingresos o la reducción de la pobreza.

Ahora, en el marco del Pacto por México, nuevamente está en el horizonte una probable reforma fiscal. Seguramente volverá a llamarse la atención sobre la necesidad de ampliar la base fiscal, limitar los regímenes especiales, eliminar algunos impuestos, generalizar otros. Pero lo que debiera ocupar buena parte del debate es para qué la eventual reforma y qué se hará con los recursos.

El pasado 12 de junio, aunque pasó relativamente desapercibido, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, junto con la OCDE y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), organizó el “Seminario Internacional Política Tributaria: Desafíos y Tendencias”, en el cual se destacó la importancia de aprovechar la reforma para impulsar el desarrollo, el crecimiento económico y la distribución del ingreso.

Un principio compartido por varios de los participantes en el seminario, repetido en múltiples ocasiones, pero que no acaba de ponerse en práctica al intentar poner en marcha las políticas en este terreno o que se extravía a la hora de conducir las iniciativas.

El asunto, como lo señaló la secretaría ejecutiva de la Cepal, Alicia Bárcena, es que la política tributaria no solamente debe servir como motor del crecimiento, también podría contribuir al desarrollo de objetivos sociales como combatir la pobreza, evitar la exclusión social y generar una mayor igualdad de oportunidades.

El caso es más apremiante para México porque, según las cifras de la Cepal, todos los países en la región incrementaron sus niveles de gasto social al comparar los quinquenios de 1990-1995 y 2005-2010. Sin embargo, Cuba es el país que más recursos destina en este ámbito, con 36.6 por ciento del PIB en 2005-2010, seguido de Brasil (24.5 por ciento), Argentina (23 por ciento), Uruguay (21.4 por ciento), Costa Rica (19.3 por ciento) y Bolivia (17.5 por ciento). Los que tienen la proporción más baja son Chile (13.9 por ciento) y México (10.1 por ciento), en el mismo periodo.

Además, como también lo mencionó la funcionaria de la Cepal, una de las vías para el crecimiento, el bienestar social y la mejora en el nivel de recaudación tributaria es precisamente la inversión en educación, ciencia y tecnología e infraestructura.

En esta área, como en repetidas ocasiones lo hemos reiterado en este espacio, no tenemos buenas cuentas. La semana próxima revisaremos con mayor detalle las recientes cifras de inversión en ciencia y la tecnología en la región, pero en la última década, mientras que los diferentes países han incrementado su participación relativa en la región, México se ha mantenido constante.

(Publicado en Campus Milenio No. 515. Junio 20, 2013. p. 6)

CyT: Legislación con perspectiva de género

El decreto apareció la semana pasada, pero la iniciativa de reformar la Ley de Ciencia y Tecnología (LCyT) en materia de equidad de género se presentó hace dos años. Un lapso relativamente breve si se considera el estándar de los legisladores.

En mayo de 2011, la entonces diputada María del Pilar Torre, integrante del Partido Nueva Alianza, presentó el proyecto para integrar el concepto de equidad de género en la LCyT y establecer condiciones de igualdad y representación equitativa entre hombres y mujeres.

La controvertida diputada Torre, para fundamentar su iniciativa, señaló la serie de obstáculos y dificultades que enfrentan las mujeres en su vida profesional, debidos tanto modelos como a prácticas institucionales. Argumentó la persistencia de contextos de discriminación salarial y laboral, menores salarios para mujeres y asignación de posiciones ocupacionales de menor jerarquía en el sistema de ciencia y tecnología.

La propuesta original de la diputada aliancista proponía modificar seis artículos de la LCyT. No obstante, en comisiones dictaminadoras solamente juzgaron como relevantes los cambios en los artículos 2, 12, 14 y 42, mientras que los referidos a los artículos 6 y 13 los calificaron como incongruentes, poco consistentes o carentes funcionalidad.

El artículo 6 de la LCyT es el que establece las facultades del Consejo General de Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación. Este Consejo, como se sabe, es el máximo órgano de gobierno del sistema, presidido por el ejecutivo federal y en el que participan secretarios de Estado, investigadores y representantes empresariales. Un alto nivel que, precisamente, le ha impedido ser funcional.

La diputada Torre sugería añadir el concepto de “equidad de género” en la fracción VI del artículo 6. La fracción, en su formulación original, indica que al Consejo le corresponde “aprobar y formular propuestas de políticas y mecanismos de apoyo a la ciencia, la tecnología y la innovación en materia de estímulos fiscales y financieros, facilidades administrativas, de comercio exterior, metrología, normalización, evaluación de la conformidad y régimen de propiedad intelectual”.

La comisión dictaminadora juzgó que incluir el concepto de “equidad de género” en tal apartado, “no tendría congruencia y serían inconsistentes con el contenido plasmado en esta fracción” (sic) (Gaceta Parlamentaria. Núm. 3352-III. 22/09/2011). En todo caso, indicó el dictamen, es indudable la importancia del concepto, pero lo conveniente sería añadir una nueva fracción. Pero no la propuso.

A su vez, el artículo 13 establece las disposiciones generales sobre los instrumentos de apoyo a la investigación científica y el desarrollo tecnológico. La diputada Torre proponía añadir una nueva fracción para especificar como una disposición más: “Promover en concordancia con la Política Nacional en Materia de Igualdad, las políticas, programas, presupuestos e instrumentos necesarios en materia de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación para eliminar las brechas y desventajas de género.”

No obstante, el dictamen consideró que incluir la Política Nacional en Materia de Igualdad como un instrumento de apoyo al desarrollo científico, tecnológico y de innovación carecía de funcionalidad. También lo desechó.

Finalmente, los cambios que recibieron una valoración positiva fueron añadir una fracción más al artículo 2, el cual establece las bases de la política de Estado, para especificar que también se promoverá “la inclusión de la perspectiva de género con una visión transversal en la ciencia, la tecnología y la innovación, así como una participación equitativa de mujeres y hombres en todos los ámbitos del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación”.

Otra modificación a la fracción V del artículo 12 para precisar que las políticas, instrumentos y criterios de apoyo del gobierno federal incentivarán “una participación equilibrada y sin discriminación entre mujeres y hombres”.

Un párrafo añadido al artículo 14 en el que se establece que “En la medida de lo posible, el sistema deberá incluir información de manera diferenciada entre mujeres y hombres a fin de que se pueda medir el impacto y la incidencia de las políticas y programas” y un cambio más en el primer párrafo del artículo 42 que ahora indica que el apoyo del gobierno federal será en “en igualdad de oportunidades y acceso entre mujeres y hombres”.

Sin duda, los cambios a la legislación son positivos. Ahora solamente falta cumplir lo que dice la ley. Nada menos.

(Publicado en Campus Milenio No 514. Junio 13, 2013, p. 9)

Las prioridades en ciencia y tecnológica

La actual administración ya estableció agenda y prioridades en el terreno de la ciencia y la tecnología. Otros actores relevantes, como la Academia Mexicana de Ciencias (AMC), la UNAM y el Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCyT), también han indicado cuáles podrían ser algunos de los temas prioritarios. Sin embargo, en los últimos 30 años ni el ejercicio de unos ni de otros ha funcionado.

Hace 30 años, en el Programa Nacional de Desarrollo Tecnológico y Científico 1984-1988, se establecieron, por primera vez, once programas de investigación y desarrollo tecnológico para atender lo que se consideraron prioridades nacionales.

Los programas que se mencionaron entonces fueron: investigación sobre la naturaleza y la sociedad nacionales; nutrición y salud; uso de recursos naturales renovables; uso de recursos naturales no renovables; los desarrollos  tecnológicos industriales de la agroindustria, la electrónica, la químico-farmacéutica, petroquímica, la metal-mecánica, la construcción; y de investigación de excelencia en otros temas.

Una idea de agrupar y encauzar programas de investigación mediante la identificación de prioridades. Alrededor de 80 temas se consideraron como prioritarios y todavía, por si el conjunto de temas no era suficiente, en el último programa (“investigación de excelencia en otros temas”) se dejó espacio para otros proyectos o líneas no considerados.

Difícilmente se puede pensar en prioridades con un centenar de temas. También está por demás señalar que al finalizar el periodo de los años ochenta, cuando el programa sectorial tendría que haberse cumplido, quedó en el olvido lo anotado y, por supuesto, no se llevó a efecto.

Los programas sectoriales siguientes también formularon grandes objetivos y aunque moderaron las expectativas, unos más y otros menos, al disminuir el número de temas prioritarios, de todas formas no alcanzaron lo que se propusieron.

La justificación más frecuente para el incumplimiento de planes y programas es que factores externos o internos, como las crisis, el cambio de prioridades o el entorno internacional, han impedido llevar a efecto lo que meticulosa, pero infructuosamente, se había pensado.

A lo largo de las tres décadas anteriores no se han establecido con claridad, ni consistentemente, las prioridades en el terreno de la ciencia y la tecnología. Las iniciativas han sido intermitentes, inerciales u oscilatorias entre el apoyo a la capacidad de investigación o el impulso al desarrollo tecnológico.

En septiembre del año pasado, cuando todavía no tomaba posesión el ahora ejecutivo federal, Enrique Peña Nieto, le entregaron la propuesta “Hacia una agenda nacional en ciencia, tecnología e innovación”. Una propuesta coordinada por la UNAM, en la que participaron más de 60 organizaciones y en el cual se destacó que “La  pobre definición de grandes objetivos ha ocasionado una dispersión de recursos en proyectos cuyo impacto en el desarrollo del país ha sido limitado” (p. 9).

En el documento se anotaron una veintena de rubros estratégicos para el desarrollo nacional y se plantearon numerosas propuestas. Algunas de las más sobresalientes fueron cumplir lo que dice la ley en materia de inversión en ciencia y tecnología en los próximos seis años, el restablecimiento del programa de incentivos fiscales o la ya desechada idea de crear la secretaría del sector.

La AMC, como lo comentamos en este espacio la semana pasada, impulsó entre el fin de año pasado y el inicio del actual, lo que denominó “Agenda Ciudadana de Ciencia, Tecnología e Innovación”. Un ejercicio para seleccionar los retos que deben ser afrontados desde el campo de la ciencia y la tecnología. Los temas que resultaron fueron: educación; abasto de agua; y medio ambiente.

Por su parte, el FCCyT realizó el pasado 23 de mayo un foro peculiar: interaCTIv@. Reunió a más de una treintena de representantes del sector (académicos, tecnólogos, empresarios, exdirectores de Conacyt, entre otros) para discutir la “identificación de prioridades nacionales y regionales para el desarrollo de la CTI”. Un foro relativamente amplio (la mayoría presencial y unos pocos virtualmente), pero poco fructífero para los propósitos que se planteó.

En fin, hasta ahora la propuesta más clara es el nivel de inversión en el sector. Pero no es la primera vez que se formula; tampoco puede ser la prioridad. En todo caso es un instrumento o un medio para alcanzar las prioridades. ¿Una vez más seguiremos sin establecer prioridades efectivas? Pronto lo sabremos.

(Publicado en Campus Milenio No. 513. Junio 6, 2013, p. 9)