El financiamiento y el compromiso gubernamental

El financiamiento y el compromiso gubernamental

Alejandro Canales

UNAM-IISUE/SES

canalesa@unam.mx Twitter: @canalesa99

Si la inversión en Investigación y el Desarrollo Experimental (IDE) es el indicador utilizado en las comparaciones internacionales, como lo vimos aquí la semana anterior, entonces ese debiera ser el referente para el prometido uno por ciento del PIB en el sector. Sin embargo, no parece posible lograrlo en los próximos cinco años y tampoco es seguro que la actual administración esté pensando en ese indicador.

Según hemos advertido, el Manual de Frascati precisa que las actividades científicas y tecnológicas se integran por tres diferentes componentes: la enseñanza y la formación científica y técnica; los servicios científicos y tecnológicos; y la IDE.

La suma de los tres tipos de actividades representa el esfuerzo sectorial en la materia, pero no se pueden confundir unos con otros. El mismo Manual señala que la IDE, la cual representa el trabajo creativo y el núcleo duro, debe distinguirse claramente de las otras dos actividades (p.17).

Las estadísticas internacionales, aunque destacan el número de posgraduados, el volumen de recursos humanos especializados o el número de patentes, cada una representa un rubro de comparación diferente. El nivel de inversión se refiere única y exclusivamente al gasto en IDE.

Las estadísticas de la OCDE del 2010, año que incluye cifras para casi todos los países de la organización, muestran que Israel es la nación que realiza la mayor inversión: 4.3 del PIB en IDE. Le siguen: Finlandia (3.9); Corea (3.7); Suecia (3.4); Japón (3.3); y Dinamarca (3.1). Después, con una inversión de entre 2 y 3 por ciento del PIB: Estados Unidos (2.8); Alemania (2.8); Austria (2.8); Francia (2.2); Australia (2.2); Eslovenia (2.1) y Bélgica (2.1).

Una docena de países tienen una inversión de entre 1 y 1.9 del PIB, en orden descendente están: Países Bajos; Canadá; Reino Unido; Irlanda; Noruega; Estonia; Portugal; la República Checa; España; Italia; y Hungría.  Finalmente, con menos de un punto porcentual están: Turquía (0.8); Polonia (0.7); República Eslovaca (0.6); y Chile (0.4). No aparecen cifras para México en el 2010 ni en el 2011, pero en el 2009 la inversión era de 0.44. La media de la OCDE es de 2.4 del PIB.

Otro dato de comparación relevante es la participación relativa del sector gubernamental y del privado en el gasto en IDE. En este caso, un extremo lo ocupa Polonia, país donde el sector gubernamental financia alrededor del 60 por ciento; la media de la OCDE es de 38 por ciento. El otro extremo lo ocupa Japón, donde el sector industrial tiene la participación relativa más alta con casi el 78 por ciento; la media de la OCDE es de 50 por ciento.

Las cifras para México tampoco aparecen, pero las estadísticas nacionales indican que alrededor del 40 por ciento es financiado por el sector privado. Por tanto, con esos niveles porcentuales estaría colocado junto a Polonia y Grecia en el conjunto de países de la OCDE.

En términos absolutos, para el caso de México ¿de qué volumen estamos hablando? Si consideramos las cifras del 2012, las estimaciones más recientes disponibles, el monto para IDE, en términos corrientes, fue de 66 mil millones de pesos (mmdp) en cifras redondas. La cifra representó el 0.44 por ciento del PIB.

Llevar la cifra anterior al uno por ciento del PIB en los próximos cinco años, bajo el supuesto de que el volumen del PIB se conservaría, significaría llevarla a 150 mmdp; un incremento de alrededor de 84 mmdp al gasto en IDE. Esto es, 16 mil 800 millones de pesos cada año hasta que concluya este sexenio. Algo casi imposible que ocurra con las actuales expectativas de crecimiento.

En este año, el incremento en el gasto para todas las actividades de ciencia y tecnología, no solamente para IDE, fue de alrededor de siete mil millones de pesos. Es poco probable que el presupuesto para el año próximo lo duplique o incluso que alcance el mismo volumen de este año.

Otra posibilidad para alcanzar el uno por ciento del PIB en el sector sería considerar todo el gasto nacional en ciencia y tecnología, el cual en el 2011 alcanzó la cifra de 111 mmdp y representó el 0.77 del PIB. La meta se lograría solamente con un incremento similar al de este año.

El mayor inconveniente de considerar todo el gasto del sector es que no se trata de un indicador reconocido y aceptado internacionalmente. Las publicaciones y comparaciones internacionales no registrarían el incremento.

Entonces, lo más probable es que el compromiso del uno por ciento quede incumplido. Todavía quedaría depositar unas infundadas esperanzas en el sector privado o en la magia de las cifras. Pero no. Tampoco parece posible.

(Publicado en Campus Milenio No.524. Agosto 29, 2013. p. 4)

¿Incumplirá el compromiso del uno por ciento del PIB para investigación científica?

Alejandro Canales

UNAM-IISUE/SES

canalesa@unam.mx Twitter: @canalesa99

Todo parece indicar que sí: en esta administración será prácticamente imposible alcanzar el uno por ciento del PIB para investigación científica y desarrollo experimental. El indicador internacional más utilizado para establecer comparaciones válidas. Probablemente, y todavía está por verse, la meta se aproximará a un gasto global en ciencia y tecnología, no en investigación científica. No es lo mismo.

El pasado mes de junio, aquí mismo, reiteramos la persistente discordancia entre la legislación educativa y la de ciencia y tecnología, en torno del gasto sectorial como proporción del PIB  (“¿De qué hablamos cuando hablamos del uno por ciento para ciencia y tecnología?” Campus Milenio No. 516). Una se refiere a una participación relativa de gasto público; la otra a gasto nacional (público y privado).

Sin embargo, no solamente es una referencia ambigua acerca de cual podría ser la participación relativa de las fuentes de financiamiento. El problema, y esto es más importante, es la confusión sobre el tipo de actividad a la que se podría canalizar el financiamiento.

La legislación educativa precisa que el uno por ciento será para “investigación científica y al desarrollo tecnológico en las Instituciones de Educación Superior Públicas” (Artículo 25). La ley de ciencia y tecnología dice: “actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico” (Artículo 9 Bis). ¿Es lo mismo? No. Y la diferencia no solamente se debe a la referencia a las IES públicas.

El Manual de Frascati establece claramente qué son y cómo se integran las actividades científicas y tecnológicas. El Manual es un documento técnico --cuya primera versión impulsó la OCDE hace cuatro décadas y la edición más reciente es del 2002--, con las definiciones elementales para medir los esfuerzos en materia de investigación y desarrollo. Es la referencia internacional para establecer comparaciones, aceptada por científicos y gobiernos nacionales.

De acuerdo al Manual de Frascati, y en esto coincide con la propuesta de UNESCO relativa a la a la normalización internacional de las estadísticas en el sector, las actividades científicas y tecnológicas se integran por tres diferentes actividades: “la investigación y el desarrollo experimental” (IDE); “la enseñanza y la formación

científica y técnica”; y los “servicios científicos y tecnológicos”.

La enseñanza y la formación se refieren fundamentalmente a todas aquellas actividades educativas y de enseñanza de posgrado, especializadas y de capacitación, en la que se incluyen las becas. Los servicios científicos y tecnológicos incluyen todas las actividades dirigidas generar, difundir y aplicar los conocimientos, como las actividades de museos, bibliotecas, publicaciones, asesorías, los trámites de patentes, entre otros.

Por su parte, la IDE comprende “el trabajo creativo llevado a cabo de forma sistemática para incrementar el volumen de conocimientos, incluido el conocimiento del hombre, la cultura y la sociedad, y el uso de esos conocimientos para crear nuevas aplicaciones”. (Manual de Frascati, 2002, p. 30). Es el núcleo duro de las actividades científicas y tecnológicas

A su vez, la IDE, según el mismo documento, incluye tres tipos actividades: a) La investigación básica, la que se dirige principalmente a obtener nuevos conocimientos, sin detenerse en su aplicación o utilización; b) la investigación aplicada, orientada fundamentalmente a un objetivo práctico específico y c) el desarrollo experimental, el cual utiliza las dos anteriores y busca la producción de nuevos materiales, productos o dispositivos, así como la puesta en marcha de nuevos procesos, sistemas y servicios o a su mejora.

En las estadísticas internacionales y en las publicaciones sistemáticas de diferentes organismos mundiales, cuando se habla de inversión en la materia, básicamente se refieren a la realizada en IDE; las actividades del posgrado y los servicios pertenecen a otros rubros de comparación.

El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, como parte de las estrategias, anotó que se contribuirá a que “la inversión nacional en investigación científica y desarrollo tecnológico crezca anualmente y alcance un nivel de 1% del PIB”. ¿Significa lo mismo que IDE o el Plan más bien se refiere al conjunto de actividades científicas y tecnológicas? Lo sabremos cuando aparezca el programa sectorial.

Veremos las cifras la semana próxima, pero adelantemos que si se trata de IDE el esfuerzo financiero parece poco probable.

(Publicado en Campus Milenio No. 523. Agosto 22, 2013, p4)

La integración de los programas y el abandono de la planeación

En la presentación del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND), el pasado 20 de mayo, el secretario de Hacienda, Luis Videgaray, señaló que los programas sectoriales y transversales estarán listos en este año, mientras que los regionales y especiales lo harán a más tardar antes del final del mes de abril del año próximo.

Entonces, si fuera el caso, el Programa Nacional de Educación se presentará antes de que concluya este año y el Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación en abril del año siguiente. Sin embargo, es posible que no haya diferencia con los programas de las administraciones anteriores.

Se supone que el PND, los programas sectoriales, regionales y especiales, se enmarcan en una estrategia de planeación nacional del desarrollo, la derivada de Sistema Nacional de Planeación Democrática, aquella que es “conducida por el ejecutivo federal y con participación democrática de los grupos sociales”.

Una idea de participación y gobierno que se plasmó en la Ley de Planeación de 1983 y en la modificación del artículo 26 constitucional en el mismo año. Ahí se establecieron definiciones, procedimientos, delimitación de responsabilidades y atribuciones que desde entonces rige los tiempos y las formas de la planeación nacional. Aunque, como sobran las evidencias, no garantiza resultados satisfactorios.

Los planes y programas que desde fines de los años setenta se han elaborado, precisan grandes objetivos nacionales de crecimiento económico y bienestar social, plantean estrategias, prioridades, líneas de acción y cálculo de costos.

Sin embargo, invariablemente, al término del periodo para el que fueron diseñados los programas, sobreviene la frustración y el desencanto: los resultados quedan sumamente alejados de lo previsto. Las explicaciones pueden aludir a las imponderables contingencias internas o externas; el resultado es el mismo.

Tampoco han cambiado las formas para la integración de planes y programas. La ley mandata convocar a foros de consulta popular para la participación de los diversos grupos sociales (artículo 20) y sí, previo a la elaboración del Plan, cada administración los lleva a efecto. Nada más.

Las diferentes administraciones anuncian los cientos de miles de propuestas que reciben en los foros. Vicente Fox más de 150 mil, Felipe Calderón alrededor de 130 mil y el actual gobierno casi 229 mil participaciones, “el mayor registro de participación ciudadana en la historia de nuestro Sistema Nacional de Planeación Democrática”, dijo en su momento el secretario de Hacienda.

Los fastuosos e inoperantes foros de consulta, independientemente de su procesamiento y utilidad, constituyen el momento culminante y prácticamente único de participación social, pese a que la misma ley la prevé en la elaboración, actualización y ejecución de planes y programas.

El asunto es que cada vez se aprecia con mayor claridad que los planes y programas van por un lado y las principales acciones por otro, aunque desde la administración de Vicente Fox se han establecido indicadores para valorar el cumplimiento de los primeros.

La definición sobre las principales iniciativas a llevarse a cabo en las diferentes áreas de la administración pública se adelantan a la planeación prevista en la norma. Por ejemplo, la propuesta de reforma de los artículos 3ro y 73 constitucionales --la que podría ser el sello más sobresaliente de la actual administración--, no esperó al PND o al programa sectorial.

Tampoco la iniciativa de escuelas de tiempo completo, la idea de distribuir computadoras portátiles a los niños de quinto y sexto grado, menos la de fijar los límites de crecimiento de la cobertura para la educación media superior y superior (80 y 40 por ciento, respectivamente) o la de alcanzar el uno por ciento del PIB en inversión nacional en ciencia y tecnología.

Los programas sectoriales de las dos administraciones anteriores se han demorado en presentarse públicamente sin mayores consecuencias. En buena medida porque para la puesta en marcha de las iniciativas, más que un programa, como ahora también ocurre, lo más importante son los acuerdos, la interlocución con las principales fuerzas políticas, los grupos de interés y/o el control de los mecanismos que permiten la conducción del sistema.

El asunto es si se pueden obtener resultados diferentes en la planeación del desarrollo nacional siguiendo, e incluso profundizando, el mismo camino. No, no parece posible.


(Publicado en Campus Milenio No. 522. Agosto 15, 2013: p. 4)

La beca-salario para la formación dual

Al inicio de este gobierno, cuando se anunciaron las becas-salario como uno de los “compromisos” del Pacto por México no estaba clara la forma, los tiempos, ni las características que adoptarían. Hoy tampoco. Sin embargo, se perfila la educación media superior, particularmente el Conalep, como el primer destinatario de la medida.

El 2 de diciembre del año pasado, como parte del compromiso número 15, quedó asentado en el Pacto que “se impulsará un programa piloto de ‘beca-salario’ en tres estados de la República para evaluar su eficiencia, impacto en la deserción y el aprovechamiento escolar que permita determinar el modelo más adecuado para generalizarlo gradualmente al resto del país”.

La medida no tuvo la celeridad de la reforma constitucional, ni la enredada licitación de computadoras portátiles para los alumnos de quinto y sexto grado de primaria que hoy sigue en suspenso. Apenas el mes anterior, a propósito del alarmante dato proporcionado por el subsecretario de Educación Media Superior, Rodolfo Tuirán, acerca de que cada año abandonan el nivel medio superior alrededor de 650 mil jóvenes –y dos de cada tres lo hace en el primer año—, el mismo subsecretario anunció que en este mes se otorgarían nuevas becas.

Y sí, en esta semana se anunció que a partir del ciclo escolar que iniciará se pondrá en marcha el proyecto piloto de “Modelo Mexicano de Formación Dual” (El Universal 05/0813: 15). Un programa en el que participarán 12 entidades federativas –como Coahuila, Sinaloa, Puebla, Nuevo León y el Estado de México, entre otras—, 150 empresas, 50 planteles de Conalep y alrededor de mil alumnos. A cada uno de los alumnos les otorgarán una beca-salario de 4 mil pesos mensuales.

El asunto es que apenas el pasado 18 de julio se realizó el seminario “Hacia una legislación para la formación de profesional técnica. Modelo Dual”, en donde el secretario de Educación Pública, Emilio Chuayffet, dijo que la Subsecretaría de Educación Media Superior y el Conalep trabajaban para desarrollar el modelo mexicano de educación dual, el cual retomaría las características del sistema alemán.

Incluso, el titular de educación precisó que en tal seminario se analizarían “los objetivos para una transformación legislativa que institucionalice y amplíe este modelo educativo  y servirá para elaborar una iniciativa de ley que se revisará mediante foros de consulta en todo el país, la cual –se comprometió- será enviada en febrero de 2014, durante el segundo periodo ordinario del Congreso de la Unión, con el fin de que entre en vigor y pueda aplicarse en el ciclo escolar 2014-2015” (Comunicado SEP No. 102).

La idea era que para el 2018, el Conalep incremente su matrícula en alrededor de 10 mil alumnos, más o menos 300 planteles participarían en el nuevo modelo y aproximadamente la mitad del total de sus carreras. Pero no, desde ya comenzará la aplicación del modelo, pese a que el tema de la regulación jurídica no está resuelto.

Actualmente, el Conalep tiene poco más de 500 planteles en todas las entidades federativas, sobrepasa los 300 mil alumnos y su oferta académica incluye casi medio centenar de carreras agrupadas en siete áreas de formación ocupacional.

Todavía no se sabe claramente cómo se tropicalizará la formación dual, solamente se ha indicado que de los tres años que comprende los estudios del Conalep, se consideran dos modalidades: una en la que el alumno estaría un año en la empresa y otra en la que más bien serían dos años.

El modelo de formación dual, como su nombre lo indica, implica dos espacios de formación: la empresa y la escuela; el modelo alemán es el más sobresaliente y de mayor experiencia, pero no es el único, otros países europeos también tienen han experimentado en el mismo sentido.

Quizás la mayor complicación con el modelo dual, y por ello la idea de una nueva regulación, es que trata de conciliar dos ámbitos que tienen principios, formas de organización, deberes y derechos muy diferentes: el educativo y el laboral. Un sistema de este tipo no podría tener la misma normatividad que el sistema educativo general ¿Bajo qué legislación estaría: laboral, económica y/o educativa?

El Conalep y la educación tecnológica ya han experimentado la vinculación con el sector productivo, a nivel de estancias y pasantías de unos pocos meses con becas relativamente simbólicas. El próximo ciclo escolar iniciará un nuevo ciclo en la idea de becas: las becas-salarios y con el pendiente de la regulación jurídica.

(Publicado en Campus Milenio No. 521. Agosto 8, 2013. p. 4)

¿Nuevas iniciativas para el posgrado?

Las estimaciones oficiales dicen que la matrícula total del posgrado en el ciclo escolar 2012-2013 sumaba 243 mil estudiantes. ¿Es una cifra modesta o más bien alta? Si consideramos el lugar de la economía nacional, la población total, el volumen del sistema educativo o los casi tres millones de jóvenes matriculados a nivel licenciatura, sería el primer caso.

Sin embargo, si advertimos que hace dos décadas apenas sumaban 46 mil los estudiantes matriculados en el posgrado. De hecho, todavía en el año 2000 eran 129 mil; poquito más de la mitad de los que ahora están inscritos. Entonces, quizás la actual cifra de 243 mil ya no parece tan menor.

El nivel escolar de la población se ha incrementado significativamente en las últimas dos décadas: la población entre los 25 y 64 años pasó de 6 a 9.7 años de estudio. Y se incrementará más. Después de todo, también en los últimos 20 años pasamos de 6 a 12 años obligatorios de estudio (tres de secundaria en 1993 y otros tres de preescolar en el 2002) y serán 15 años en el 2022, cuando entren en vigor, plenamente, los tres años obligatorios de la educación media superior.

La obligatoriedad en la base del sistema educativo nacional y la ampliación paulatina de los niveles subsecuentes han tenido impactos sucesivos hasta llegar al último peldaño del sistema: el posgrado. Un fenómeno relativamente reciente y espoleado por las economías basadas en el conocimiento que han difundido la inescapable idea de la formación de alto nivel.

El problema en México es que, como ha ocurrido con casi todos los niveles, se deja a la inercia lo que no demanda una atención urgente. Solamente cuando parece estar controlado lo elemental, se atiende a lo siguiente. Las iniciativas sobre el posgrado han sido escasas, o bien, han sido poco consistentes y adoptadas al calor de los acontecimientos.

La medida más relevante y permanente del Estado mexicano ha sido su programa de becas de posgrado, prácticamente desde la creación de Conacyt. Ciertamente, y lo hemos repetido en múltiples ocasiones, ha sido una política verdaderamente generosa de formación de recursos humanos.

No obstante, como también lo hemos subrayado, la política de becas no ha estado exenta de dificultades: desorden en su base de datos histórica, modificaciones conforme los recursos fiscales más que orientaciones estratégicas, medidas de ensayo y error, o cambio de normas sin mayor explicación, entre otras.

La otra gran iniciativa para el posgrado, precisamente cuando los programas de posgrado comenzaron a proliferar y el tema de la evaluación comenzaba a instaurarse, fue la integración de padrones nacionales con programas reconocidos, previa evaluación. Primero, al comienzo de los años 90, fue el Padrón de Posgrados de Excelencia, vigente hasta el 2001 y concentrado exclusivamente en los programas orientados a la investigación.

Después, vino el actual Padrón Nacional de Posgrado de Calidad (PNPC), el cual incluye no solamente programas orientados a la investigación si no también a los profesionalizantes. Ambos padrones han diferenciado el cúmulo de programas que han proliferado recientemente (actualmente suman poco más de 7 mil y menos de la cuarta parte están en el padrón).

Sin embargo, es probable que la actual administración adopte otras iniciativas respecto al posgrado. El pasado 24 de julio Conacyt presentó dos reportes sobre este nivel. Uno es un “Estudio sobre las repercusiones de una política pública del posgrado en México”, a cargo de Lucía Bazán Levi del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), pero cuyo objetivo está centrado mas bien en “valorar el alcance del programa de becas y sus repercusiones en la sociedad y los sectores productivos”.

El otro reporte se denomina “Aporte de los recursos humanos altamente calificados a las capacidades locales de innovación”, bajo la responsabilidad de Elvia Martínez Viveros del Centro de Investigación en Geografía y Geomática Ing. Jorge L. Tamayo (Centro Geo), el cual analiza fundamentalmente la distribución de los recursos humanos de “alto nivel y su convergencia con capacidades locales de innovación”.

Los dos reportes apenas son esbozos (poco creíbles sus datos sobre programas dentro y fuera del PNPC. Boletín 55/13), todavía están en proceso. Pero podrían ser un insumo para la elaboración del programa sectorial que deberá estar listo a más tardar en abril del año próximo.

El asunto es si llegamos al punto de inflexión o la inercia podrá estirarse un poco más.

(Publicado en Campus Milenio No. 520. Agosto 1, 2013, p. 4)