Los dineros para la actividad científica y
tecnológica
Alejandro
Canales
UNAM-IISUE/SES
La inversión
es uno de los instrumentos más presentes en el terreno de las iniciativas para
la actividad científica y tecnológica, tanto para los organismos
internacionales como para los gobiernos nacionales o las comunidades de
referencia. También es uno de los motivos más frecuentes de controversia entre los
diferentes grupos de científicos y la autoridad correspondiente y de ésta hacia
los empresarios que no parecen muy dispuestos a participar.
Desde el 2002 la
legislación educativa, en su artículo 25, estableció que se debe destinar, al
menos, el uno por ciento del PIB de gasto público para investigación científica
y desarrollo tecnológico en las instituciones de educación superior. Nótese que
se refiere a gasto público y es solamente gasto en instituciones educativas. Un
ordenamiento que en su momento pareció realizar las expectativas de algunos
legisladores y científicos, pero que simplemente ha resultó imposible llevar a
efecto. Si se pusiera en marcha implicaría más que duplicar el presupuesto para
toda la educación superior y suponer una infraestructura que hoy no se aprecia
en el conjunto de universidades. A pesar del error, la norma persiste.
El año próximo
se cumplirá una década de la otra modificación importante a la legislación
científica y tecnológica. La adición del artículo 9 Bis a la ley sectorial para
precisar que: “El Ejecutivo Federal y el
Gobierno de cada Entidad Federativa, con sujeción a las disposiciones de
ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán
al financiamiento de la investigación científica y desarrollo tecnológico. El monto anual que el Estado -Federación, entidades federativas y
municipios- destinen a las actividades de investigación científica y desarrollo
tecnológico, deberá ser tal que el gasto nacional en este rubro no podrá ser
menor al 1% del producto interno bruto del país mediante los apoyos, mecanismos
e instrumentos previstos en la presente Ley”.
En ese
párrafo de la ley se establecieron las precisiones y condiciones que la
normatividad educativa había soslayado. Por ejemplo, el esfuerzo financiero
sería “con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público”, o sea, cuando
se pudiera. Más importante: el monto de los recursos financieros para cumplir
lo que dice la ley son de gasto nacional y no solamente para instituciones
educativas. Esto es, los recursos incluyen gasto público y privado y son para
todas las actividades científicas y tecnológicas, independientemente del
recinto en el que se lleven a efecto.
De
cualquier forma, ni lo que dice una norma ni la otra se ha cumplido en la década
previa. El volumen de recursos para investigación científica y desarrollo
experimental (IDE), como proporción del PIB, se ha mantenido entre el 0.41 y el
0.43. Una cifra que representa menos de la mitad de lo que está previsto en la
ley. En estas mismas páginas de Campus
hemos registrado las vicisitudes de los cambios legislativos, lo mismo que la
cíclica disputa por los recursos financieros con Hacienda o la intervención de
grupos y personalidades del ámbito científico para presionar por mayores
recursos. O bien, el ejercicio legal del Foro Consultivo, a través de una demanda
administrativa, para que se cumpliera la ley. El hecho incontrovertible es que
la normatividad, a pesar de sus salvedades, se ha incumplido en materia de
financiamiento.
Pronto
se disipó la expectativa que despertó el cambio de siglo y la alternancia. Al
diagnóstico de que Conacyt solamente controlaba una proporción muy limitada del
presupuesto federal para el sector y la mayor parte de esa escasa proporción
era para becas y el sostenimiento del Sistema Nacional de Investigadores, se
dispuso un cambio organizacional y administrativo relevante.
La
modificación operada en la década previa culminó con la desectorización de
Conacyt de la SEP –aunque después la Secretaría de Economía tuvo una mayor
intervención— la creación de una ramo de gasto propio (el ramo 38) en el
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y la promulgación de la actual
ley de ciencia y tecnología, la cual no solamente incluyó el ya comentado
artículo 9 Bis, sino modificaciones importantes en el conjunto de órganos del
sector.
Al
inicio de la década pasada, el gobierno de entonces, se trazó metas ambiciosas
para el final de su mandato, como la de duplicar el presupuesto nacional para ciencia y
tecnología (de 0.75 a 1.5 por ciento del PIB), lo mismo para IDE (de 0.45 a uno
por ciento del PIB) o elevar la participación relativa del sector privado en el
financiamiento de IDE (de 0.31 a 40 por ciento). Está por demás reiterar que,
nuevamente, no se cumplieron los propósitos, salvo en lo concerniente a la reorganización
del sistema y en lo referente a la participación del sector privado. Aunque,
luego, como lo comentamos en su oportunidad, se complicaron las relaciones
entre autoridad, grupos de científicos y empresarios por la detección de cierto
tipo de irregularidades en el otorgamiento de incentivos fiscales a empresas.
El asunto es que la promesa de los recursos
financieros ha permanecido como una constante, renovándose en cada cambio
gubernamental, presente en las negociaciones anuales del PEF en el Congreso y
cada vez con una mayor dependencia del gobierno federal y especialmente de la
Secretaría de Hacienda.
El nuevo periodo
La promesa se volvió a formular en la actual
administración. En el Pacto por México se dijo que se daría un “impulso sin
precedentes” a la ciencia, la tecnología y la innovación. En el mismo documento
se planteó como uno de sus objetivos que se daría cumplimiento a lo que dice la
ley y se alcanzaría “de manera gradual,
una inversión del uno por ciento del PIB” en investigación científica y
desarrollo tecnológico. Tal incremento,
se dijo, comenzaría en el presupuesto de este año. Las cifras indican que,
respecto del 2012, efectivamente, el aumento fue de alrededor de siete mil
millones de pesos.
El objetivo planteado en el Pacto, como
todos los que se formularon entonces, fueron recuperados en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND) de la actual administración. La formulación no alcanzó la contundencia
de un impulso sin precedentes anunciado en el Pacto, sino más bien como una
estrategia de “contribuir a
que la inversión nacional en investigación científica y desarrollo tecnológico
crezca anualmente y alcance un nivel de uno por ciento del PIB”. Una estrategia
que incluye como líneas de acción la participación de todos los sectores
(público, privado y social) en el gasto sectorial, la promoción de la inversión
que realizan las instituciones de educación superior e incentivos para promover
la participación del sector productivo en el financiamiento.
Seguramente, como la marca la ley, la estrategia de
contribuir a la inversión nacional del uno por ciento en el sector, planteada
en el PND, será recuperada y desarrollada en el Programa Especial de Ciencia,
Tecnología e Innovación (Peciti), el cual deberá estar listo a más tardar en
abril del año próximo. Por lo pronto, solamente está el dato del segundo PEF
que elabora la actual administración para valorar si se encamina a cumplir con
la meta autoimpuesta.
En el proyecto que remitió el gobierno federal al
Congreso en septiembre de este año, consideró un volumen de gasto en ciencia y tecnología para todas
las dependencias gubernamentales del orden de 81 mil 810 millones de pesos
(incluye recursos fiscales y los generados en las propias dependencias). En
términos corrientes, un aumento de poco más de 11 mil millones, respecto del
presupuesto actual; en términos reales alrededor de un 11 por ciento. A su vez, para Conacyt planteó un presupuesto de 31
mi 586 millones de pesos. Esto es, respecto de este año, le adicionó 6 mil
millones de pesos más, lo cual representa aproximadamente 20 por ciento en
términos reales.
En el presupuesto que aprobaron recientemente los
diputados, modificaron ligeramente la propuesta del ejecutivo federal. En el
volumen general, aumentó levemente a 81 mil 860 millones de pesos (52 millones
de pesos más a la propuesta original), pero con diferencias importantes para
algunas dependencias gubernamentales. Por ejemplo, Sagarpa, SEP y Salud
tuvieron incrementos: 142 millones, 36 millones y 12 millones de pesos,
respectivamente. El aumento más importante fue en el rubro de “previsiones
salariales y económicas”, el que tiene que ver con incremento de salarios y
creación de plazas, pues le añadieron poco más de 361 millones de pesos. Otra
decena de secretarías permanecieron sin cambios. Por el contrario, y
curiosamente, a Conacyt fue al único que le quitaron 500 millones de pesos.
El dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta
Pública no precisa la argumentación del decremento para Conacyt. El director
del organismo rector de las políticas científicas tampoco se ha inconformado
públicamente. Lo que sí es un hecho es que la disminución no toca a la propuesta
del gobierno federal de destinar 550 millones de pesos para la creación de
nuevas plazas para investigadores. Ese monto fue aprobado por los legisladores
y está considerado en el rubro correspondiente.
El titular del Conacyt, Enrique Cabrero, ha hablado
de la creación de un Programa de Cátedras para Jóvenes Investigadores, en el
cual se tiene previsto ocupar los recursos autorizados y la creación de medio
millar de plazas. Sin embargo, las característica del programa todavía no están
claras. Seguramente deberá tener una articulación con las hasta ahora
desconocidas líneas de acción del programa sectorial de esta administración.
En resumidas cuentas, ingresamos a un nuevo periodo
en el que persiste la idea de alcanzar un porcentaje de inversión en las
actividades científicas y tecnológicas. A la fecha, prácticamente, es la única
y principal estrategia anunciada por la presente administración. En la década
anterior, la meta solamente quedó en el marco normativo del sector. Actualmente,
el incremento presupuestal de los dos primeros años parecen encaminarse a
cumplir lo que dice la ley, pero todavía es incierto si el esfuerzo se
sostendrá y si los incrementos se aplicarán en el indicador correcto: solamente
en IDE. Nada más.
(Publicado en Campus Milenio No. 536. Noviembre 21, 2013, p. 28
