Gasto educativo: cumplir con la Constitución

Alejandro Canales

UNAM-IISUE/PUEES

Twitter: @canalesa99

(Publicado en Campus Milenio. Núm. 823. Octubre 31, 2019. Pág. 5)

En 15 días más los diputados aprobarán el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el 2020 y ahí se podrá advertir con mayor claridad qué planes llegarán a la realidad real y cuáles quedarán para un impredecible mejor momento. Sería un verdadero desatino incumplir lo que prácticamente se acaba de añadir a la Constitución y las promesas de respaldo a la educación y a la actividad científica y tecnológica.

El presupuesto de este año tal vez no reflejó del todo la responsabilidad de la actual administración, porque si bien el diseño del presupuesto corrió por cuenta del equipo de transición, todavía no tenía todos los hilos de la Hacienda Pública en la mano y tal vez tampoco los cálculos finos para fondear los programas, ni la dimensión de las demandas presupuestarias o el precario equilibrio de las finanzas públicas. El año así se fue.

Ahora, la responsabilidad es completa para este gobierno. El pasado 8 de septiembre el secretario de Hacienda Pública entregó el paquete económico al Congreso y desde entonces ya estaban los atisbos de la distribución de los recursos. Las noticias no fueron las mejores para educación y tampoco para ciencia y tecnología. El proyecto de presupuesto para el año próximo consideraba un ligero incremento para la primera (menos de un punto porcentual) y ninguno para Conacyt.

No obstante, como es el Congreso el que decide sobre el ingreso y gasto públicos, queda la sensibilidad de los legisladores para posibles modificaciones al paquete económico enviado por el ejecutivo federal. La Ley de Ingresos de la Federación (LIF) quedó aprobada por los diputados el día 18 de este mes y luego ratificada por los senadores con ligeros cambios el viernes de la semana pasada. En general, a los ingresos calculados por Hacienda los legisladores le añadieron 6 mil millones de pesos más (El Financiero 18.10.2019).

Frente a los 6.104 billones de pesos que corresponde al volumen total de ingresos calculados ya con incremento, el aumento de los 6 mil millones ya no se escucha fuerte. La LIF es importante porque guarda equilibrio con el PEF: es el techo al que se atiene el gasto público. ¿Todavía es posible modificar ese techo? Sí, es probable, el punto final será la aprobación del PEF que tiene como límite el próximo 15 de noviembre.

La legislatura que aprobó el paquete económico del 2019 es la misma que aprobará el del año próximo. No obstante, ahora existen factores que no estaban presentes en la aprobación anterior. En primer lugar, el responsable de armar y presentar el paquete económico es diferente. La renuncia de Carlos Urzúa, según anunció en carta pública el pasado mes de julio, fue motivada porque se habían tomado decisiones de política pública sin el debido sustento y porque la política económica debía estar basada en evidencia; lo reemplazó Arturo Herrera. Ha sido el cambio más importante en el equipo de primer nivel del gabinete.

En segundo lugar, los anuncios y medidas de austeridad que se pusieron en marcha en este año, a través de mecanismos atípicos e informales, fueron ajustados a rango de norma (la Ley Federal de Austeridad Republicana y las adecuaciones a las leyes General de Responsabilidades Administrativas, y Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria).

En tercer lugar, y quizás más importante, la actual legislatura es responsable de la más reciente reforma al artículo 3º constitucional y las consecuentes leyes reglamentarias. Las modificaciones al marco normativo tienen claras implicaciones presupuestarias en la educación, como el de la formación de profesores, el desarrollo profesional docente, la garantía y obligatoriedad en los extremos del sistema educativo (educación inicial y superior) o en el financiamiento para ciencia y tecnología.

Otro ejemplo, el artículo Décimo Quinto transitorio de la reciente reforma del artículo 3º constitucional, señala que: Para dar cumplimiento al principio de obligatoriedad de la educación superior, se incluirán los recursos necesarios en los presupuestos federal, de las entidades federativas y de los municipios, en términos de las fracciones VIII y X del artículo 3o. de esta Constitución; adicionalmente, se establecerá un fondo federal especial que asegure a largo plazo los recursos económicos necesarios para garantizar la obligatoriedad de los servicios a que se refiere este artículo, así como la plurianualidad de la infraestructura.

 Sin embargo, en el proyecto que entregó Hacienda no previó ningún fondo adicional, tampoco los recursos financieros para las otras garantías que mandata la Constitución. Así que ahora la responsabilidad y la expectativa están del lado de los diputados.

Pie de página: El litigio que sostiene Conacyt en contra del científico Antonio Lazcano y también en contra del Foro Consultivo Científico y Tecnológico, no parece tener un fin próximo. El organismo rector de las políticas científicas y tecnológicas anunció que impugnará las suspensión provisional que les concedieron. Lamentable.

Judicialización de la academia

Alejandro Canales

UNAM-IISUE/PUEES

Twitter: @canalesa99

(Publicado en Campus Milenio No. 822. Octubre 24, 2019. Pág. 5).

El científico Antonio Lazcano, a raíz de su destitución de la comisión dictaminadora del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), había anunciado hace un mes que se inconformaría. El pasado día 17 informó que como resultado de un amparo indirecto que promovió, un juzgado consideró que en tanto no se resuelva si la destitución fue legal o no, la autoridad del sector lo debía reincorporar en la misma posición.

Lo notable es que el mismo día, unas horas después de la orden del juez, el titular del SNI, Mario De Leo, le reiteró vía electrónica a Lazcano su pérdida como miembro de la comisión dictaminadora del área II y enfatizaba que la destitución continuaría por sus faltas injustificadas a las sesiones plenarias (El Universal 18.10.2019).

Seguramente usted recuerda la serie de desencuentros y no hace falta reiterar los hechos. Tal vez sea suficiente mencionar que parte de los antecedentes tuvieron lugar en los últimos cuatro meses, en los cuales se han expresado visiones opuestas sobre la gestión, logros y dificultades del sistema científico y tecnológico nacional, así como la posterior destitución de Lazcano. “Por incumplir con sus deberes y fallarle así a la comunidad y al pueblo de México”, según lo planteó el comunicado de Conacyt (22.09.2019).

Lo más probable es que la disputa entre el integrante de la comunidad académica y las autoridades del sector se extienda en el terreno legal, porque siempre habrá un nuevo recurso al que puedan apelar una y otra parte en los tribunales, antes de sucumbir en la vorágine de expedientes judiciales o el agotamiento del periodo en funciones. Sin embargo, la peculiaridad del conflicto revela la tensión en el sistema.

Aparentemente todo suena algo descabellado: el intercambio epistolar, las razones de la destitución, el amparo, la resolución del juez, la desobediencia inmediata a la orden. Principalmente porque lo que está en juego no es de beneficio directo, un puesto laboral o remunerado, se trata de la pertenencia ad honorem a una comisión dictaminadora que tiene sus ganancias y sin duda es muy importante para la operación del sistema de incentivos, pero no es una posición anhelante.

Entonces ¿por qué llevar la disputa a los tribunales y tanto empeño en la posición? Porque es evidencia de un quiebre en las reglas del juego entre los ámbitos académico y gubernamental, tanto como la imposibilidad de dirimir las querellas y llegar a acuerdos bajo el marco y los carriles usuales.

Los conflictos administrativos no son algo extraordinario en el ámbito académico, aunque casi siempre el epicentro se localizaba en las relaciones laborales, por los despidos injustificados, el incumplimiento de labores o la vulneración de algún derecho. Tampoco, desafortunadamente, son novedosas, y cada vez lo son menos, las sanciones derivadas de la comisión de ilícitos, como el acoso sexual, violencia, el plagio académico o el tráfico de drogas en las instituciones educativas.

Sin embargo, lo notable del caso es que en los últimos años se han sumado y multiplicado los conflictos legales entre las instituciones universitarias y las gubernamentales. Ahí está la intención de instalar órganos internos de control o los adeudos financieros con el caso emblemático de la Universidad Veracruzana, pero también el de la Universidad Autónoma de Morelos o el de la Universidad Autónoma de Baja California. Cada caso es diferente y la historia también los tiene registrados en el pasado, pero ahora lo extendido es el tema de los recursos financieros.

Las contiendas legales por el financiamiento también llegaron al terreno científico y tecnológico. Recordemos las recientes inconformidades y los amparos del personal de centros públicos de investigación y de otras instituciones por la reducción de su salario y la suspensión de su seguro de gastos médicos mayores.

Por los mismos motivos también habría que añadir el litigio que sostiene el Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCyT) y el Conacyt. El Foro informó que conforme lo mandata la ley del sector, debió recibir recursos financieros necesarios desde el pasado mes de julio y no fue el caso, así que promovió un juicio de amparo para que se cumpliera la norma.

Ocurrió casi lo mismo que con el científico Lazcano. El pasado 26 de septiembre, el Foro informó que un juez de distrito concedió la suspensión provisional en su favor y ordenó que Conacyt le entregara los suficientes recursos económicos para su operación permanente mientras se resuelve el juicio de amparo” (Boletín 198). Todo indica que la autoridad tampoco obedeció al juez y el litigio sigue su curso.

En fin, lo que parece evidente es una cierta judicialización de la academia, esto es, regular su intercambio con el gobierno a través del sistema jurídico, lo que indica que el poder de los jueces, los circuitos y los tribunales tendrán una creciente importancia dentro y fuera del terreno académico. Veremos los resultados.

Pie de página: Irma Eréndira Sandoval, secretaria de la Función Pública: “Una mezcla tóxica que favorece los intereses privados”, así describió el depósito de dinero público en un fondo fiduciario.

CDMX. “¿Cuarta entidad con mayor desigualdad en materia educativa y sin ley?”

Alejandro Canales

UNAM-IISUE/PUEES

Twitter: @canalesa99

(Publicado en Campus Milenio No. 822. Octubre 17, 2019. Pág. 5)

La ciudad capital no tiene un marco normativo acorde con la reciente reforma del artículo 3º constitucional, tiene hasta mayo del año próximo para armonizar sus leyes al respecto, conforme lo ordenó la misma reforma. Sin embargo, lo sorprendente es que su Constitución local estipuló que debía elaborar una ley de educación y no lo ha hecho.

El artículo décimo cuarto transitorio de la Constitución Política de la CDMX dispuso: “El Congreso tendrá un plazo de 180 días posteriores a la entrada en vigor de esta Constitución para expedir la ley de educación de la Ciudad de México y demás ordenamientos”.

La vigencia de la Constitución capitalina comenzó el 17 de septiembre de 2018. Si se hubiera acatado lo que ahí se dispone, la nueva ley de educación local y demás ordenamientos debieron estar listos el pasado mes de marzo. No estuvieron.

El mismo artículo transitorio estableció que otros 180 días posteriores a la entrada en vigor de la legislación en materia de educación, se debía implementar el sistema educativo. Además, el gobierno local tendría que presentar: la propuesta educativa correspondiente a los servicios de educación inicial, comunitaria, técnica, profesional, educación especial y complementaria o de extensión académica, y de atención a la diversidad étnica o cultural, en un plazo que no exceda los dieciocho meses a partir de la entrada en vigor de las leyes en la materia. Un extenso horizonte.

Por lo pronto, todavía siguen vigentes la Ley de Educación del Distrito Federal y la Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación del Distrito Federal, a pesar de que, desde diciembre del año pasado, la actual administración fusionó ambos sectores en la Secretaría de Educación, Ciencia, Tecnología e Innovación (Seciti).

Al parecer, la administración local sabe lo que está mal en la educación de la CDMX y lo que habría que hacer para remediarlo, eso sugieren las afirmaciones que están en su primer informe de gobierno. No deja de ser revelador su apunte acerca de que el estancamiento de la educación en la Ciudad profundizó el problema de la calidad en la educación básica e inicial, así como el abandono escolar y el ingreso a la educación media superior y superior.

A pesar de que el documento no es propiamente un diagnóstico de la educación en la CDMX, ahí destaca que lo anotado solamente son “algu­nos de los problemas cuya magnitud se ocultó bajo el velo de los datos de cobertura, en los que la ciudad alcanzaba niveles superiores a 100 por ciento” (p. 21). Sí, la ciudad capital ocupa las primeras posiciones en los indicadores de cobertura en todos los niveles educativos y la primera posición en promedio de escolaridad de sus habitantes (tiene 11.3 grados y en la punta opuesta está Chipas con 7.8 grados de escolaridad).

Pero, ¿el promedio de escolaridad y la cobertura han opacado graves problemas educativos? Los promedios, como se sabe, esconden grandes diferencias. Todavía más revelador resulta la afirmación del informe acerca de que “La Ciudad de México es la cuarta entidad con mayor desigualdad en materia educativa”. Desde luego no es en el acceso porque exhibe altas tasas de cobertura y tampoco en analfabetismo o rezago.

Las cifras más recientes muestran que la CDMX tiene casi 70 mil personas que no saben leer ni escribir (1 por ciento de la población), por lo que es, según la cifra relativa, la entidad con la menor proporción de población analfabeta del total de entidades federativas. Prácticamente todos sus habitantes mayores de 15 años cuentan con educación primaria concluida (solamente 5 por ciento no tiene esa condición) y tiene el menor porcentaje de población de toda la República en situación de rezago educativo (personas mayores de 15 años que no saben leer o escribir o no han concluido la primaria o secundaria).

El informe no indica explícitamente a qué indicadores se refiere cuando señala que la CDMX es la cuarta entidad con mayor desigualdad en educación. Sin embargo, cuando dice que por esa condición se han puesto en marcha acciones dirigidas a elevar la calidad en educación básica y media superior, particularmente en zonas de alta marginación, se puede entender la importancia de la evidencia y que el problema fundamental no solamente es el de cubrir la demanda, también es, y muy importante, la calidad educativa que reciben niños y jóvenes.

El año pasado, el Coneval presentó su “Estudio Diagnóstico del Derecho a la Educación 2018”, basado en tres dimensiones: disponibilidad, accesibilidad y calidad. Posteriormente lo veremos en detalle, pero es un reporte que se suma a la imprescindible serie de evidencias y datos acumulados por diferentes instituciones (exINEE, INEGI, por ejemplo) que permiten tomar decisiones informadas. ¿Haremos de cuenta que son innecesarios? Ojalá no.

Pie de página: “Solicitaré al rector Enrique Graue ayudar en la organización de una mesa de trabajo para intercambiar ideas y propuestas entre colegas científicos y juristas, a fin de trabajar en la nueva LGCTI”, eso dijo la directora de Conacyt la semana pasada.

CDMX: Educación y ciencia

Alejandro Canales

UNAM-IISUE/PUEES

Twitter: @canalesa99

(Publicado en Campus Milenio No. 820. Octubre 10, 2019. Pág. 5)

La primera Constitución Política de la Ciudad de México, a pesar de las puntualizaciones críticas sobre su redacción y técnica jurídica, fue notable por la garantía de derechos que estableció. En febrero de 2017, cuando fue publicada en el Diario Oficial de la Federación y en la Gaceta Oficial local, todavía no se vislumbraban los resultados de las elecciones federales del año pasado, tampoco que habría una nueva reforma del artículo 3º constitucional, menos que sería desterrado el término calidad del vocabulario legislativo y todavía menos que, finalmente, el gobierno capitalino podría tener la responsabilidad de prestar los servicios educativos.

Ahora, sin embargo, algunos de los cambios que anticipó la constitución local también forman parte de la carta magna. Además, la descentralización de los servicios educativos en la CDMX podría tener lugar en el corto plazo y su actual administración fusionó la secretaría de educación y la de ciencia en una sola: la Secretaría de Educación, Ciencia, Tecnología e Innovación (Seciti).

En la Constitución de la CDMX, en su extenso artículo 8, quedaron consignados los derechos a la educación, la ciencia, la cultura y el deporte. En la primera fracción del apartado A (Derecho a la educación) quedó establecido que en la ciudad capital todas las personas tienen derecho a la educación en todos los niveles, al conocimiento y al aprendizaje continuo. También asumió la garantía sobre el derecho universal a la educación y precisó que “toda la educación pública será gratuita, laica, inclusiva, intercultural, pertinente y de calidad”.

Lo relevante es que la misma Constitución local incluye la exigibilidad y justiciabilidad de los derechos, lo que significa que se podrá denunciar la violación de derechos individuales y colectivos amparados por el ordenamiento y exigir su restitución. O bien, exigir no solamente el ejercicio de un derecho, también que ese derecho cumpla con las características que debería.

Algo similar ocurre con el derecho a la ciencia y la innovación tecnológica, cuya garantía de libre acceso, uso y desarrollo también incluye la Constitución de la CDMX. Además, en esta última también quedó estipulado el derecho de toda persona “a disfrutar de sus beneficios y desarrollar libremente los procesos científicos de conformidad con la ley” (apartado C del artículo 8). Una redacción relativamente similar a la que ahora tiene el artículo 3° constitucional.

No obstante, persiste una diferencia notable en lo concerniente al financiamiento. La Constitución local dice que: “En el presupuesto de la Ciudad de México, se considerará una partida específica para el desarrollo de la ciencia y la tecnología, que no podrá ser inferior al dos por ciento del Presupuesto de la Ciudad” (Artículo 8, apartado C, fracción 6).

En cambio, el artículo 3° constitucional dice que se proveerán los recursos y estímulos suficientes para la investigación. A su vez, la recientemente aprobada Ley General de Educación (LGE) anota que el financiamiento para la educación pública no será menor al equivalente del 8 por ciento del PIB y de esa proporción, al menos el 1 por ciento será para educación superior y para investigación científica y humanística en las instituciones públicas de educación superior.

Entonces ¿qué ocurrió con el financiamiento para la actividad científica y tecnológica en la CDMX? La Constitución local no previó ningún artículo transitorio –sí lo hizo para la descentralización de los servicios educativos--, así que asignar el dos por ciento de su presupuesto total debió entrar en operación en este año.

Según el decreto de presupuesto de egresos local para 2019, el gasto neto total para el sector público fue de poco más de 234 mil millones de pesos. En la función por gasto, la asignación presupuestal para el rubro de ciencia, tecnología e innovación fue de 359 millones de pesos. En la erogación por dependencias, la Seciti –dado que están fusionados educación y ciencia-- recibió 1 mil 844 millones de pesos. Si se hubiera aplicado la norma, el volumen solamente para ciencia habría sido cercano a los 5 mil millones de pesos y más del doble si se añade educación.

Después de casi tres décadas, la descentralización de los servicios educativos en la CDMX sigue pendiente. El cuarto transitorio de la LGE anterior decía que sería conforme un acuerdo con la organización sindical y nunca lo fue. Ahora, otro transitorio de la reciente LGE dice que será hasta que se celebre un acuerdo entre la federación y el gobierno local, lo cual se ve más probable y cercano, aunque queda un largo camino normativo por recorrer.

El reciente informe del gobierno local permite un acercamiento a la valoración que tiene tanto del sector educativo como del científico. Aquí lo veremos.

Pie de página: La carta de exintegrantes de las comisiones del Sistema Nacional de Investigadores dirigida a la directora del Conacyt y al titular del SNI, en la que solicitan evidencias de las acusaciones que las autoridades formularon o una disculpa pública para su trabajo, muestra con claridad el error de la gestión del sector y va directo a la línea de flotación.

¿Y el acceso abierto?

Alejandro Canales

UNAM-IISUE/PUEES

Twitter: @canalesa99

(Publicado en Campus Milenio No. 819. Octubre 3, 2019)

Finalmente, las controvertidas leyes secundarias ya son plenamente vigentes; fueron publicadas este lunes 30 de septiembre en el Diario Oficial de la Federación. El punto más sensible, polémico y de mayor tensión ha sido el mecanismo de asignación de plazas para el servicio educativo, no es para menos. Después de todo, “quién consigue qué cosa, cuándo y cómo”, como decía Lasswell, es la pista inocultable.

Sin embargo, el conjunto de ordenamientos incluyen otros temas que vale la pena notar porque sus efectos también podrían ser relevantes. Por ejemplo, referente al desarrollo científico e innovación tecnológica, la Ley General de Educación (LGE) debía armonizar lo que ahora establece la fracción V del artículo 3º constitucional.

La mencionada fracción dice: Toda persona tiene derecho a gozar de los beneficios del desarrollo de la ciencia y la innovación tecnológica. El Estado apoyará la investigación e innovación científica, humanística y tecnológica, y garantizará el acceso abierto a la información que derive de ella, para lo cual deberá proveer recursos y estímulos suficientes, conforme a las bases de coordinación, vinculación y participación que establezcan las leyes en la materia; además alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura.

Sin duda es una modificación sustancial, porque la misma fracción, antes de la reciente reforma constitucional, solamente mencionaba un apoyo a la investigación científica y tecnológica. En cambio, ahora puntualiza tres elementos clave con precisión: el derecho a gozar de los beneficios de las actividades científicas y tecnológicas; la garantía del Estado para el acceso abierto a la información que se derive de esas actividades; y la provisión de recursos y estímulos suficientes.

¿Cómo los reglamenta la nueva LGE? En primer lugar, frente a la anterior LGE, como es evidente, tanto por la organización del articulado como por el volumen de los mismos, estamos ante otro marco. Si la norma previa tenía ocho capítulos, una docena de secciones y 85 artículos, ahora suman once títulos, 37 capítulos y 179 artículos, más del doble que la anterior. El federalismo, la evaluación y la participación social que desde 1993 encabezaban el ordenamiento normativo, pasaron a las últimas posiciones o quedaron al margen.

Una de las partes novedosas de la reciente ley es la inclusión de un capítulo para reglamentar la fracción V de artículo 3º constitucional: “Del fomento de la investigación, la ciencia, las humanidades, la tecnología y la innovación”. El primer ordenamiento de ese capítulo es que el Estado garantizará el derecho de toda persona a gozar de los beneficios del desarrollo científico, humanístico, tecnológico y de la innovación (artículo 52). La notable es que la Constitución establece ese derecho, pero no dice que el Estado lo garantizaría, pero la actual LGE sí. ¿El artículo será la punta de la madeja de lineamientos, programas, estrategias y acciones para poder hacerlo efectivo? Esperemos.

Las cosas son un tanto distintas en el otro aspecto clave, el acceso abierto. Al respecto, en el segundo párrafo del mismo artículo, se indica: “El desarrollo tecnológico y la innovación, asociados a la actualización, a la excelencia educativa y a la expansión de las fronteras del conocimiento se apoyará en las nuevas tecnologías de la información, comunicación, conocimiento y aprendizaje digital, mediante el uso de plataformas de acceso abierto”.

En este caso, la formulación es diferente a lo que sí dice la Constitución. En la nueva LGE la garantía del Estado para el acceso abierto se transmuta en apoyo para que el desarrollo tecnológico y la innovación se apoyen en nuevas tecnologías de la información (¿nuevas?) y uso de plataformas de acceso abierto. No es lo mismo.

El asunto del acceso abierto no es sencillo de resolver. Por ejemplo, el libre acceso a las publicaciones científicas se refiere básicamente a la eliminación o disminución de los obstáculos económi­cos y legales que no permiten la descarga, distribu­ción, reuso y conservación de los contenidos amparados por suscripciones. Tal vez por la misma razón, la nueva LGE conservó la adición que desde el 2014 apareció en la vieja LGE para señalar que la divulgación en acceso abierto cuando el conocimiento científico y tecnológico es financiado con recursos públicos (artículo 115).

Otra diferencia notable, es sobre la suficiencia de los recursos. La reciente ley tiene una ligera pero muy importante modificación sobre el asunto. Ahora dice que el financiamiento para educación no será menor al equivalente del 8 por ciento del PIB y de ese monto se destinará al menos el 1 por ciento del PIB para educación superior e investigación científica, humanística y desarrollo tecnológico en las instituciones públicas de educación superior. En la ley anterior el 1 por ciento no se dividía para ciencia y para educación superior, solamente era para la primera. La proporción era mayor, aunque nunca se cumplió y estaba en contradicción con lo que decía la ley de ciencia y tecnología. Veremos las cifras.

Pie de página: ¿El Conacyt acatará la orden del juez de entregar los recursos económicos suficientes al Foro Consultivo? Debiera.