La aparición
de Campus Milenio coincidió con el emblemático
albor del siglo XXI que auguraba un futuro promisorio para una buena parte del
mundo, tanto por la integración de bloques regionales y el establecimiento de
objetivos a nivel mundial para la población más desfavorecida, como por la
confianza en la información y el conocimiento como base para el desarrollo de
las naciones.
En el plano
nacional, la aparición de Campus
también coincidió con el cambio político. La transición en México fue gradual y
producto de sucesivas reformas políticas, la primera de ellas en 1977, pero que
permitieron la alternancia en el año 2000. No sin dificultades, y sin
cuestionamientos que persisten, quedó establecida una institucionalidad para
regular la competencia electoral.
La combinación de factores contribuyeron a
generar altas expectativas acerca de lo que podríamos avanzar en diferentes
áreas de la vida pública en el siglo XXI. De hecho, a diferencia de lo que
había ocurrido desde comienzos de los años ochenta, donde el cambio de
gobierno, previo o al poco tiempo, producía una crisis económica o financiera
que justificaba la modificación o el incumplimiento de los programas, en el año
2000 no hubo tal crisis. Hoy, transcurrida más de una década y en las vísperas
del retorno del PRI a la presidencia de República, ha quedado claro que los resultados
quedaron muy distantes de lo que se esperaba; las oportunidades parecían
múltiples y poco fue lo que se alcanzó. El terreno de la ciencia y la
tecnología no fue la excepción.
Los problemas y
los propósitos
El Programa Especial de Ciencia y Tecnología
(Pecyt) de la administración de Vicente Fox fue presentado en octubre de 2001. En el primer eje de diagnóstico se reiteró lo que ya se
había advertido en documentos anteriores: el sistema de ciencia y tecnología no
operaba como tal, sino que representa más bien un agregado de instituciones con
poca relación entre sí, lo mismo que la inestabilidad de las políticas, la baja
inversión o la escasa participación del sector privado. No obstante, añadió dos
datos novedosos en ese entonces: uno, Conacyt solamente controlaba el 13 por
ciento del gasto total del sector (p.34) y, dos, el mayor volumen de gasto se
destinaba a la formación de recursos humanos (becas e incentivos a la
productividad).
En torno del eje capacidad
científica y tecnológica no se aportaron datos novedosos. Únicamente insistió
en los elementos ya conocidos de la baja proporción de recursos humanos
calificados y el reducido número de estudiantes de posgrado. O bien, el
relativo bajo nivel de productividad de la planta de investigadores, la
necesidad de la descentralizar la ciencia y la tecnología y de incrementar su
difusión y la divulgación.
Quizás en el diagnóstico de competitividad
e innovación en las empresas mostró la parte más novedosa. Por ejemplo, señaló
que la mayoría de las empresas mexicanas pertenecían al nivel de emergente y
con muy limitadas capacidades de generación de valor en comparación con los
niveles superiores. También destacó el escaso número de solicitudes de patentes
y su declinación en los años recientes.
En consecuencia con los
problemas, el programa sectorial de Vicente Fox se planteó tres grandes
objetivos estratégicos:
1. Contar
con una política de Estado en ciencia y tecnología. Esto es, una política de
largo plazo (transexenal) respaldada por la sociedad y adoptada por los poderes
ejecutivo y legislativo. Algunas de las estrategias específicas que incluyó
fueron: estructurar el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología; adecuar la Ley
Orgánica de Conacyt; impulsar las áreas de conocimiento estratégicas para el
desarrollo del país; y la descentralización de las actividades científicas y
tecnológicas.
2. Incrementar
la capacidad científica y tecnológica del país. Aquí incluyó cinco
estrategias y las mayores metas cuantificables. Por ejemplo, se propuso:
incrementar el presupuesto nacional para ciencia y tecnología a 1.5 por ciento del
PIB en el 2006 y el gasto público a un 4 por ciento del Presupuesto de Egresos
de la Federación o pasar de 23 por ciento a 40 por ciento de inversión privada
en investigación y desarrollo experimental (IDE) en el 2006 y el
establecimiento de fondos sectoriales para apoyar la investigación; aumentar el
personal técnico medio y superior, pasando de 320 mil posgraduados a 800 mil en
el 2006; ampliar la infraestructura científica y tecnológica y modificar el
reglamento del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) para darle cabida a
investigadores en áreas tecnológicas, entre otros aspectos.
3. Elevar el
nivel de competitividad y la innovación de las empresas. En el tercer y último
objetivo, planteó como principales estrategias: incrementar la inversión del
sector privado a 40 por ciento del gasto en IDE –lo cual significaba
incrementar alrededor de 10 puntos porcentuales en el periodo; promover la
incorporación de personal de alto nivel científico y tecnológico en la empresa
(pasar de una estimación de 5 mil personas en el 2001 a 32 mil para el 2006 y más
del 80 por ciento con estudios de posgrado).
Vale la pena resaltar que la mayoría de
metas que se planteó el programa sectorial de la administración de Vicente Fox
implicaba, respecto de las cifras que había al iniciar su periodo, duplicar,
triplicar o inclusive quintuplicar las cantidades, como la de miembros del SNI (pasar
de 8 mil a 25 mil), nuevas plazas para investigadores (de 60 a 12 mil 500), de becarios
de Conacyt (de 12 mil 600 a 32 mil 500) o el número de tecnólogos en el sector
productivo (de 5 mil a 32 mil). Sin embargo, existía una salvedad, el logro de
metas quedó atado a tres diferentes condiciones: que la inversión nacional en
IDE fuera del 1 por ciento del PIB en el 2006; una participación del sector
privado en IDE de 40 por ciento; y un crecimiento macroeconómico anual promedio
real de 5 por ciento del PIB. Ni unos ni otros se cumplieron.
Una diferencia que también era relevante y que
seguramente incrementó la tensión entre la investigación básica y el desarrollo
tecnológico, fue el cambio estructural que proponía: “Este Consejo pasará de
una operación por programas, a otra basada en fondos de apoyo y financiamiento
de las actividades científicas y tecnológicas, conforme lo establece la LFICyT”
(p. 96). Es decir, los cambios ya habían sido previstos en la normatividad
desde la gestión previa, pero a la del periodo 2000-2006 le correspondía ponerlos
en operación.
En lo
que se refiere a la declaración de propósitos de la administración 2007-2012,
la de Felipe Calderón, la difusión fue más bien opaca y las expectativas menores.
De hecho, concluyeron los dos primeros años de ejercicio y el programa sectorial
no se conoció públicamente. Las especulaciones se generalizaron acerca de la
existencia de una versión extensa y una
breve de los documentos programáticos que se presentarían simultáneamente. Sin
embargo, en el caso del sector científico y tecnológico, ni una ni otra se
conoció públicamente en los plazos establecidos. Finalmente, en el mes de
diciembre de 2008, se publicó el Pecyt en el Diario Oficial de la
Federación; fue el último programa en difundirse .
El documento
programático no contenía novedades; no las hubo en la identificación de
problemas ni en los objetivos, tampoco en los datos ni en las acciones que se
propuso. En el diagnóstico, básicamente en continuidad con la estructura del
programa de la administración anterior, se volvieron a destacar las
dificultades del marco legal para establecer una política de Estado, lo mismo
que la insuficiencia del financiamiento nacional de la ciencia y
la tecnología y los problemas de infraestructura. También se volvió a reiterar
la necesidad de profundizar la descentralización de las actividades científicas
y tecnológicas, así como la idea de consolidar la formación de recursos
humanos.
Los objetivos tampoco se apartaron mayormente
del programa de la administración anterior. Quizás lo
más sobresaliente fueron los indicadores que asoció a los diferentes objetivos.
Por ejemplo, para el establecimiento de políticas de Estado, tomó como indicador
la competitividad del país y como meta pasar en el periodo 2006-2012 de la
posición 58 a la 30 en el Índice Global del Foro Económico Mundial.
También, para el mismo periodo, incrementar el número de patentes solicitadas
en México por mexicanos de 574 a 794, aumentar el número de graduados de
doctorado de 2 mil 112 a 3 mil 638, o que el número de investigadores
nacionales pasara de 12 mil 96 a 19 mil 850.
Las metas de descentralización fueron
relativamente más modestas, dado que solamente se comprometió a que todas las
entidades federativas contaran con su respectivo programa sectorial al término
del periodo (en el 2006 solamente un tercio de entidades contaba con él). Una
segunda meta fue pasar de 60 a 80 por ciento de atención a las demandas
estatales o regionales.
Por el contrario, en materia de inversión
nuevamente se planteó altas expectativas que duplicaban los montos iniciales. Llevar
la inversión en IDE de 0.47 a 1.2 del PIB a lo largo del periodo. O bien,
incrementar la participación del sector privado en el financiamiento de la IDE
de 0.22 a 0.65 del PIB. En cuanto a infraestructura se propuso crear 6 parques
tecnológicos y otorgar 16 apoyos complementarios para equipamientos de
laboratorios entre el 2008 y el 2012. Por último, también se propuso que todos
los Centros Públicos de Investigación contarán con convenios de administración
por resultados.
Los
resultados y los pendientes
Las metas en el periodo 2000-2006 se
alcanzaron fundamentalmente en el caso de las nuevas disposiciones normativas. La
promulgación de la nueva ley en el 2002, destacó por la búsqueda de autonomía
del sector, el establecimiento de un ramo de gasto propio y la reorganización de los órganos del
sistema (el Consejo General, el Foro Consultivo, entre otros). Aunque,
paradójicamente, profundizó el poder de la figura presidencial en la conducción
del sector, al colocarlo a la cabeza del máximo órgano de gobierno del sector.
El logro de metas quedó asociado al factor
de los recursos y al final los indicadores quedaron prácticamente a la mitad o
menos. La excepción fueron los incentivos fiscales, pero la aplicación tuvo sus
peculiaridades al mostrarse que fundamentalmente favoreció a empresas
transnacionales, lo cual fue un elemento adicional para la confrontación entre la principal
organización de científicos y el entonces titular de Conacyt. Una tensión que
culminó con la sustitución del director en el 2005. En el 2009 se abandonó el
programa de incentivos fiscales y se puso en marcha otro de estímulo directo a la inversión en
investigación y desarrollo tecnológico.
Una de las iniciativas más relevantes fueron
los fondos sectoriales y mixtos. En buena medida porque fue lo que permitió a
Conacyt pasar de una operación por programas, centrada en la oferta, a otra
centrada en la demanda mediante fondos competitivos. Lo que a la fecha muestran
los fondos es que el volumen de sus recursos ha sido creciente en el
presupuesto total de Conacyt, también que sí tienen la capacidad de orientar la
investigación científica y el desarrollo tecnológico hacia determinadas áreas o
problemas.
En lo
que concierne a logros de la administración 2006-2012, la misma situación
parece repetirse de la administración previa: el mayor alcance está localizado
en el establecimiento del marco normativo y los indicadores han quedado muy
distantes de lo que se había propuesto. En el primer caso, destaca la reforma
del 2009, mediante la cual el termino “innovación” quedó integrado a lo largo de todo el capitulado de la ley
y también en órganos e instrumentos. Lo mismo que la creación Comité Intersectorial para la Innovación. Pero
tal vez lo más relevante fue la modificación a la ley para que, ahora, las
instituciones de educación superior, incluidas las universidades, puedan “crear unidades de vinculación y transferencia de
conocimiento”, bajo el estatus jurídico que decidan las propias instituciones
(artículo 40 Bis).
Sobre la meta de competitividad, la idea era
que México, al término de esta administración, alcanzaría la posición número 30
en el índice global Foro Económico Mundial. El problema es que actualmente
estamos en la posición 53. La estimación de número de patentes
solicitadas en México por mexicanos para este año es de 553 y se había previsto
que alcanzáramos 794. Igualmente, en lo concerniente al número de miembros del
Sistema Nacional de Investigadores se suponía que deberían estar en este año 19
mil 858, pero la estimación es de 18 mil 554. La diferencia no es tan grande
como la que ocurrió en el 2006, pero sin duda los indicadores están por debajo
de lo que se había previsto.
El nivel de inversión tampoco es mejor.
Incluso, en gasto en IDE con el actual monto de 0.44 por ciento del PIB, no
solamente está lejos del l.2 por ciento del PIB previsto, sino incluso es menor
al que se calculaba en el 2006. En el sexto y último informe del actual
gobierno no se publicaron cifras sobre la participación del sector privado en
el financiamiento de la IDE, pero previsiblemente tampoco se alcanzó la meta
anunciada.
Otro elemento
que también vale la pena recordar es el ajuste permanente en los puestos
directivos del organismo
rector de las políticas científicas y tecnológicas durante todo el periodo. Desde
las direcciones adjuntas al comienzo de la gestión hasta el cambio de titular
en la parte final (en marzo de 2011), lo mismo la conducción del SNI que la
reestructuración del Consejo en el 2010. Una cierta inestabilidad que
seguramente ha tenido un efecto en la gestión del organismo y en los resultados
que presenta.
Los pendientes se localizan precisamente
en lo que no se ha logrado en materia de inversión, de fortalecimiento de
capacidades y de mejora de la competitividad. Sin embargo, lo que parece
dominar la agenda es, nuevamente, el marco normativo, ahora para la creación de
una nueva secretaría para la ciencia y la tecnología. El problema es que no
todos los actores del campo están convencidos de que sea una buena idea,
tampoco está clara la independencia o articulación con el sector educativo; y
el presidente electo, en tiempos de campaña, manifestó sus reservas a la
propuesta.
Lo que se advierte es que, a lo largo de este periodo, las expectativas
no se han visto satisfechas y las iniciativas se han dirigido, sobre todo, ha
tratar de establecer un inalcanzable marco normativo. Quizás se ha pasado por
alto lo esencial: los resultados y los acuerdos básicos sobre el rumbo que debiera seguir el
sistema.
(Publicado en Campus Milenio No. 480. Septiembre 27, 2012)
